국민이 생각하는 바람직한 국회의원 선거구제 어떠한 것이 가장 바람직한 것인가! 선거(election)의 의미는 지역사회의 선거권자가 민주적인 절차에 의하여 외부의 어떠한 간섭 없이 개인의 자유로운 의사로 올바른 후보자를 선택함으로써, 풍요롭고 행복한 삶을 누리기를 기대하는 원초적 입장이다. 그러므로 선거는 선거권자들이 후보자들 중에서 누가 더 좋으냐의 선택의 게임이라고 할 수 있다. 반면에 선거는 후보자들에게는 불확실한 정치상황에서 이해타산에 따른 선거권자들의 선택 욕구를 충족시킨다는 것은 매우 어려운 일인 것이다. 그러나 후보자들은 누구에게나 지혜롭고 행복한 삶을 추구하도록 하기 위해서는 후보자 자신이 폭력과 독재를 배격하고 법과 윤리를 지켜야 하며, 사회 각 계층의 불평등과 갈등 해소와 지역사회의 공동체를 형성할 수 있는 생각과 신념 그리고 철학을 소유하여야지 선거권자들에게 선택될 수 있다는 것이 오늘날의 정치현실인 것이다.
이것은 바로 지역사회의 선거권자들의 보편적인 정치원칙이며, 선거를 향한 여정(輿情)이라 할 수 있다. 이런 연유에서 선거는 현실정치 환경에 맞는 공정과 평등 그리고 정당성이 있는 선거구제도가 필연적인 것이다. 선거구(constituency)는 전체선거권 자를 선거권자의 단위로 구분하는 표준이 되는 지역을 말한다. 즉, 전국을 지역적으로 분할하여 선거구를 편제하고 각 선거구를 독립해서 후보자들 중에 선거를 하여 당선자를 선출하는 단위가 되는 지역구를 말한다.
이러한 선거구를 설정함에 있어서는 1선거구에 1인 주의로 하는 소선거구제와 1 선거구에 수인 주의로 하는 대선거구제라고 하는 데, 그중 1 선거구에 2~5인까지 선출하는 것을 중선거구제라 한다.(이 극찬) 이러한 각 선거구제는 나름대로 장단점이 있기 마련이지만, 무엇보다 선거구는 선거권자의 수와 관계되는 선거권의 균등(equality of the suffrage)과 자연적 경계를 근간으로 하는 선거구의 형상이 문제시되어왔다.
그러므로 선거권의 균등 문제는 선거구의 인구수의 다소에 따는 의원정수를 인구조사 실시 결과에 따라 변경하여 주어야 한다. 선거구의 형상 문제는 지리적 형상과 행정구역 등을 고려하여 역사적, 자연적 조건에 따라 선거구를 정치적인 당리당략(黨利黨略)으로 특정 정당에 유리하도록 선거구를 획정해서는 안 된다. 이러한 선거구의 획정은 선거권자들의 의사가 투표로서 공정하게 나타 날 수 있도록 선거제도가 마련되어야 한다.
선거구 획정에 있어서는 일반적인 획정은 전국적으로 인구를 조사한 후, 의회 의석을 정치적으로 단위 지역의 인구수에 따라 재분배하는 의석의 재분배(reapportionment)와 재분배된 의석수에 따라 그 단위 지역 안에 새로운 선거구 경계선을 획정하는 것을 말한다.(김지윤) 예를 들면, 미국은 동등 인구에 따라 인구비례 제이며, 영국은 군이나 자치구 같은 정치적 단위구역이 중심으로 하는 지역 대표제를 말한다. 이는 행정구역에 의한 선거권자의 투표가치에 대한 평등성의 원칙에 의한 인구비례의 원칙을 보장하기 위함이다.
선거구 획정기준의 가장 중요시되는 것은 인구의 동등성(equal population), 선거구 형상의 조밀성(compactness), 인접성(contiguity), 행정구역 성(local boundary), 사회적 동질성(social homogeneity) 등이다. 특히, 선거구의 인구수 균형이 편차가 가장 많은 선거구와 적은 선거구의 인구가 5%를 초과하지 않아야 하며, 선거구의 인구가 밀접되어 있다고 하더라도 선거구의 경계선은 짧고 동일 행정구역으로서 다른 선거구에 속하지 말아야 한다.
선거제도(election system)는 선거권자가 국민의 대표자를 선출하기 위한 구체적인 선거과정을 말하는 것으로서, 그 원리는 선거권자인 누구나 법 앞에 차별 없이 평등하여, 투표의 자유와 공정한 선거가 이루어지는 것을 말한다. 그러므로 선거를 통하여 선거권자가 정당, 후보자, 정책 등에 대한 선택 기회를 제공받는 기본적 권리로서 자신들의 대표자를 선출하거나 교체를 가능하게 할 수 있는 것을 말한다.
즉, 국회 의원인 경우에는 국민의 대표자로 선출되어 국가의 정책결정 과정에서 국민의 의사와 각계각층의 이익 표출을 위한 의사를 대변하고, 집단과 사회 속의 갈등 및 대립 등을 의회 속에서 해결하는 기능과 역할을 담당한다. 이러한 국민의 대표자를 선출하기 위한 선거제도(Election System)는 선거권자의 개인이 자유로운 의사로 누구에게나 간섭받지 않고, 투표한 결과가 공정하게 나타날 수 있도록 제도화되어야 한다. 이와 달리 선거권자의 의사가 자유롭게 투표로 나타나지 않고 왜곡되거나 불공평하게 될 때에는 선거제도를 개선할 필요성이 여기에 있다.
선거제도의 개선방안에 있어서는, 우리나라 현행 국회의원선거제도는 객관성, 공정성, 형평성이 확보되어있어야 함에도 불구하고 불합리한 문제가 많아, 그 개선방안을 제언하고자 한다. 첫째, 국회의원 선거구 획정과 소선거구제의 문제이다. 국회의원 선거구 획정은 국회에 “국회의원 선거구획정위원회”두고, 그 구성에 있어서는 국회의장이 교섭단체 대표의원과 협의하여 11인 이내의 학계, 법조계, 언론계, 시민단체 및 선거관리위원회가 추천하는 자 중에서 위촉한다. 국회의원선거구 획정 방법에 있어서는 시. 도 관할구역 안에서 인구, 행정구역, 지세, 교통 기타 조건을 고려하여 선거구 지역을 명확히 나누는 것을 말한다.
이러한 선거구 획정에서 문제시되는 것은 지금까지 국회의원 선거구 획정은 유정회(제9대, 제10대)와 중선거구제(11대, 12대)를 제외하고는 소선거구제를 채택하여 왔다. 이러한 소선거구제 하에서는 지역대표성에 있어 인구분포의 불평등성으로 인한 선거권의 균등 문제(equality of the suffrage)가 제기될 뿐만 아니라 자연경계를 이루는 지리적 형상과 행정구역, 지세, 교통 등을 고려하지 못한 선거구 획정이었다.
이러한 위헌의 소지를 없앤다는 의미에서 인구수가 적은 농어촌 몇 개를 하나의 선거구로 인위적으로 합쳐 게리 맨 더(Gerrymander)식 선거구를 획정함으로써, 지역선거구의 범위가 너무나 넓고, 인구가 적어 선거가 과열될 경우에는 선거권 자에 대한 매표행위로 인한 음성적인 불법선거비용이 많이 들며, 선거관리에 시간과 노력 소모가 많이 들게 마련이다.
우리나라는 아직까지 장기적인 건전한 정당의 틀이 정착되지 않아 정치적인 시대의 변화에 따라 새로운 정당의 출현이나 기존 정당의 합당, 변경, 소멸 등이 너무 빈번하여 정당의 정체성에 대한 혼돈을 가져왔다. 그러므로 현행 국회의원선거 구제도가 소선거구제로 일관되어 우리들에게 익숙하여 왔으나 선거가 과열되면 금권선거가 될 뿐만 아니라 선거가 끝난 후에도 좁은 지역의 선거가 되다 보니 사람들의 인간관계는 오래도록 앙금을 남기는 결과가 되어 지역발전에 역행되어 왔다.
특히, 지역정서에 따른 지역정당의 출현을 막고 유능한 후보자의 출현과 지역감정의 해소를 위해서는 무엇보다 중. 대선거구제가 가장 바람직한 것이다. 이는 오늘날 다당제를 지향하는 정당 정치적 목적에 부합할 뿐만 아니라 소선거구제 하의 국회의원이 출신지역의 현안에 시간과 노력을 줄이고 중앙정치에 전념을 할 수 있기 때문이다. 물론, 중. 대선거구제 하에는 다당제가 필수적인 현상이지만, 대통령제 하에서는 독일의 경우처럼 다 수당인 제1당과 소수당이 결합하는 최소 연정과 거대 당과 결합하는 대 연정으로 연립정부를 구성하면 양당제의 당리당략에 따른 정치적 갈등의 원인을 해소할 수 있을 것이다.
둘째, 단원제 국회의원 선거제의 문제이다. 우리나라의 양원제(兩院制, 二院制) 관한 입법과정을 보면, 1952년 6월 30일 미군정 하에 양원제의 논의가 적극적으로 있었으나, 권력자의 정치적 목적에 의하여 무산되었다. 1952년에 들어와서 집권정당의 정권연장의 수단으로 양원제를 포함한 직선제로 개헌되어, 1954년에서 4사 5 입 개헌으로 양원제로 국회의 법적 토대가 마련되었지만, 8년이 지나 1960년 4.19 혁명 후, 제2공화국이 들어서면서 지역을 대표하는 상원과 국민을 대표하는 하원으로 구성된 양원제 국회의원선거가 실시되었다. 그러나 1961년 군사정부에 의하여 9개월 만에 폐지되고 말았다.
외국 양원제의 주요 국가를 예를 들어보면, 미국 일본, 독일, 영국, 캐나다 등 정치적으로 선진 국가들이 실시하고 있으며, 단원제 국가들은 한국 터키, 덴마크, 헝가리, 그리스 등이 실시하고 있다. 이제는 우리나라도 선진국인 미국이나 영국처럼 단원제(單院制)인 소선거구제로 할 것이 아니라 중. 대선거구제에서 적합한 상원(House of Lords)과 하원(House of Commons)을 두는 양원제(兩院制)가 바람직하다고 본다. 상원은 오늘날 정부의 정책에 맞는 지방분권화를 촉진시킬 수 있고, 서울과 수도권에 집중화되어 있는 인구 및 행정 등의 집중화를 완화시켜 지역의 균형발전을 가져오게 할 것이다. 더 나아가 지역할거주의와 지역갈등 해소는 물론, 국민을 통합시키며, 정치체제의 기능을 강화시키고 국회의 위상을 높일 것이다.
특히, 단원제인 국회 입법의 과오를 막고 다수당의 횡포를 견제할 뿐만 아니라 의회와 정부 간의 충돌과 의회의 횡포를 방지할 수 있는 장점이 많아 향후 중. 대선거구제를 실시하는 데 있어서는 가장 합리적인 선거제도일 것이다. 셋째, 국회의원 비례대표제의 문제이다. 비례대표제는 선거권자의 유효득표수의 비율에 따라 정원을 배당하는 방법으로서, 이는 소수정당에게도 당선의 기회를 주고 사표를 방지할 뿐만 아니라 국민여론의 복합적 성질을 인정하기 위함이다.
비례대표제의 유형을 보면, 첫째가 단기 이양식 비례대표제(single transferable vote system)로서, 선거권자가 1표만 투표하여 복수 후보자의 경우 정당과 관계없이 자기가 원하는 만큼 순서대로 번호를 부기하는 제도로서, 후보자가 법정 당선 표준점에 달할 때 당선되고, 그 잔여 표는 미리 지정되어있는 후보자에게 이양되어 당선 기준점에 달하면 또 다른 후보자에게 이양된다.(아일랜드, 오스트레일리아)
둘째는 명부제(list system)로서, 선거권자가 투표한 후에 정당별로 획득할 의석수가 먼저 배정되고 난 다음 후보자 개인의 당선 여부가 결정되는 제도이다.(벨기에, 스웨덴, 스페인) 셋째는 2표 혼합제(two_vote mixed system)로서, 선거권자 1인이 다수대표제 선거에서 1표로 후보자를 선택하고 난 후, 비례대표제 선거에서도 정당을 선택하여 1표를 행사하는 제도이다.(독일, 뉴질랜드) 우리나라의 경우, 비례대표제는 명부제로서 소선거구제의 국회의원 후보자에게 1표를 행사하고, 또 지지하는 정당에 대하여 1표를 행사하여 비례대표 국회의원을 선출한다.
현재 우리나라 현재 제21대 국회의원정수가 300명으로서, 지역구 253명 비례대표(47) 명이며, 더불어 민주당 163(13) 60%, 국민의 힘 84(19) 34.3%, 정의당 지역구 1(5) 2%, 국민의 당 지역구 0(3) 1.0%, 열린 민주당 지역구 0(3) 1.0%, 무소속 지역구 5 1.7%이다. 문제는 국회의원정수는 300명의 의원정수에 비하여 비례대표의 의원이 너무 차지하는 비율이 낮다는 것이다. 그러므로 지역구 국회의원정수를 줄이고 비례대표 국회의원 수를 널리자면, 국회의원선거제도가 중. 대선거구제가 합리적이라 할 수 있다.
비례대표제의 국회의원정수를 널려야 하는 연유는 다수대표제는 사표가 많아 선거권자의 의사를 정확하게 반영하지 못하고 있다는 점을 보완할 수 있고, 또한 소수 선거권자의 의사를 과학적인 방법으로 표출할 수 있다는 것이다. 넷째, 선거비용의 조달과 사용의 문제이다.
오늘날까지 선거 때마다 특정 정치인의 부정한 “돈의 힘(The power of money)”을 발휘하여 금권선거, 타락선거, 불법선거를 자행하다가 공직선거법 위반으로 재선거를 치렀던 연유는 선거구 지역이 좁고 선거권자 수가 적은데도 불구하고 소선거구제를 실시함으로써, 선거가 과열되면, 우선 당선되고 보자는 후보자의 심리적 영향에서 검은 뭉치 돈을 사용하여 정치 환경을 오염시켜왔던 것은 사실이다. 이러한 불법적인 선거비용의 음성적인 유입과 사용의 도관을 근절하고 투명한 선거가 이루어지자면, 무엇보다 국회의원선거는 소선거구제보다 중. 대선거구제가 가장 바람직하다. 어떠한 선거라도 선거비용이 들어가기 마련인데, 적은 선거비용으로 깨끗한 선거를 실시하는 데 있어서는 선거운동이 후보자 중심에서 정당 중심의 선거가 되어야 한다.
이는 후보자 중심의 선거비용 조달과 사용을 정당 중심의 선거비용 조달과 사용은 통제나 규율을 할 수 있어 선거비용의 절감할 수 있고, 정당 중심의 자주성과 투명성 확보뿐만 아니라 선거공영제를 실시할 수 있다. 다섯째, 선거 관리과정의 문제이다. 현금(現今)까지 우리나라는 소선거구제 하에서 선거가 투표소에서 투표가 마감되면, 투표함과 관계서류 등을 봉함하여 선거구 개표소로 이송하여 선거구 안의 모든 투표함을 집결하여 개표를 한다.
이러한 개표 방식은 소선거구제 하에서는 가능할 수 있으나 중. 대선거구제 하에는 투표함의 집중에 따른 수송과 개표과정의 불필요한 시간과 물적. 인적 자원에 대한 과다한 비용의 낭비를 초래하므로 투표소에서 투표가 마감하면, 투표소에서 개표. 집계하여 상급 기관에 보고하여 당선자를 결정하는 것이 개표소 집중 개표에 따른 부정개표의 논란을 없앨 수 있어, 중. 대선거구제 하에서는 가장 바람직한 것이다. 예를 들면, 선진국인 미국(일부 주), 독일, 프랑스, 스웨덴, 캐나다, 스위스, 브라질, 스페인, 필리핀 등이 실시하고 있다.
투표방법에서도 투표용지에 후보자의 이름에 기표하는 기표방식이 아닌 기명식으로 하는 것이 바람직하다. 왜냐하면, 중. 대선거구제 실시에 따른 후보자의 수가 많아질 경우에 투표용지의 규격이 너무 커서 투표관리의 문제가 발생하기 때문이다. 결론적으로 국회의원선거를 소선거구제에서 중. 대선거구제로 전환할 경우에는 다당제를 지향하는 오늘날의 정당 정치적 목적에 부합하다는 것을 전제로 하고, 결론을 논하고자 한다.
첫째, 중. 대선거구제로 동시에 선거구를 획정할 경우, 이는 복합선거구제로서, 서울특별시를 포함한 광역시별로 생활권 단위로 중선거구제로 획정하고, 각 도 단위는 1개의 대선거구제로 국회의원 선거구를 획정한다. 둘째, 중선거구제로 할 경우에는 서울특별시를 포함한 각 시. 도 단위로 권역별로 국회의원 선거구를 획정한다. 셋째, 대선거구제로 할 경우에는 선거구를 각 광역시. 도별로 1개의 선거구로 획정하면 된다.
단, 서울특별시와 경기도는 한강을 중심으로 남부와 북부로 나누어 2개의 선거구로 획정한다. 특히, 국회의원 선거구를 대선거 제로 할 경우에는 선진 외국(미국, 영국, 일본, 독일, 캐나다 등)처럼 상원(House of Lords)과 하원(House of Commons)을 두는 양원제를 동시에 실시한다. 지역을 대표하는 상원과 국민 전체를 대표하는 하원을 두는 양원제를 실시하면, 하원의 입법의 과오를 막고 다수당의 횡포를 견제할 뿐만 아니라 의회와 정부 간의 충돌을 방지한다. 더 나아가 지방분권의 촉진으로 수도권의 집중화를 완화시켜 지역균형발전을 가져온다.
그러므로 지역의 할거주의와 지역갈등을 해소시켜 국민통합을 가져오므로 현재의 정치현실과 적합하다고 본다. 넷째, 비례대표제에 있어서는 현재의 정치권에서 논의되고 있는 독일식의 명부 제인 연동제 비례대표제는 지역 다수대표제 선거에서 특정 정당이 많은 당선자를 내면, 비례대표제에서 의석수가 적어 불리하며, 반대로 지역 대표제에서 소수 당선자를 내거나 없어도 비례대표제에서 의석수가 생기거나 많아지는 불합리성이 있으며 또한 현행보다 의석수를 늘려야 하므로 국민이 허용하지 않으므로 지역 대표제 1표로 국회의원을 선출하고, 다시 정당 선택을 1표로 한 득표수를 비례하여 의석을 배분하는 것이 바람직하다.
지난날의 우리나라의 경우 비례대표제의 국회의원은 사회 각 분야의 전문성을 필요함에도 불구하고 정당의 특별당비를 충당하는 도관으로 활용하여 공천함으로써, 당선된 후에도 정치자금법 위반으로 사법처리가 되어 사회의 물의를 야기시켰다. 다섯째, 선거비용 문제에 있어서도 지금까지 소선거구제 하에서 선거가 후보자 중심 선거운동(Candidate- Centered Campaign)이 선거운동 과열로 음성적인 선거비용으로 많은 문제를 야기시켰으므로 중. 대선거구제 하에서 정당 중심에 의한 선거운동(Party-Centered Campaign)으로 전환하다면, 합법적인 선거비용이 절감될 뿐만 아니라 선거권자가 후보자 선택의 폭이 넓어 훌륭한 인재를 선출할 수 있다.
여섯째, 선거과정에 있어서도 중. 대선거구제 하에서는 지금까지 소선거구제 하의 집중식 개표 방식보다 투표소 개표로 집계하여 상급위원회에 결과를 보고를 하면, 시간, 인력 소모를 절약하며 비용을 절감할 수 있다. 투표용지도 후보자에 대한 기표식 방식을 후보자 이름을 기명식으로 하거나 더 나아가 전자(컴퓨터)식 투표나 개표 집계를 하는 것이 시대적인 변화의 추세이므로 선거제도 또한 변화의 물결에 순응하여야 한다.
지금은 선거 풍조가 돈 안 들고 깨끗한 선거로 국민의 지도자를 선출하는 것이 시대적인 국민의 요구사항이다. 더욱이 도래하는 제4차 산업혁명시대(The Fourth Industrial Revolution) 시대의 공직선거에 있어, 선거운동의 양태는 4.0 시대로서 후보자 중심과 후보자를 위한 정당 그리고 정책 중심의 선거운동이 선거권자 중심의 선거운동이 되었다. 그러므로 공직선거관리와 선거운동은 디지털 미디어, SNS와 소설미디어, 모바일 미디, 인터넷 등이 중심이 되는 시대가 도래하였다. 이런 의미에서 지금까지 실시한 소선거구제 국회의원선거를 지양하고, 정보사회에 맞게 2020년 국회의원선거는 중. 대선거구제를 실시하는 것이 국민의 희구(希求) 사항이며 바람직한 국회의원선거 구제도인 것이다.
